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PPP模式将促使社会资本高效整合

发布时间:2015-09-08 18:18

  PPP并非新兴模式,在很久以前我国就有,只不过近几年在我国多领域才应用而已。根据当前国内状况,PPP正在吸引各类社会资本参与,专家对于PPP的认知各不相同,下面我们来了解下。

 

  1.PPP项目中商业银行如何分担风险?

 

  PPP项目是公共投资项目,涉及公众利益,对于企业或投资者不适合承担的风险,即便其愿意承担,政府也不让其承担,因为一旦投资失败,公众的基本需求就不能得到提供,政府责任就无法实现。因此,PPP项目的风险分担原则是:让最适宜承担风险的一方承担风险。商业银行在对项目贷款时,可能会遇到项目建设质量和项目运营效率风险,以及市场利率变动风险等。

 

  首先,商业银行受限于自身定位和严格的风控制度,要求其过多的承担风险责任甚至发展类投行型业务是不现实的。但是产业基金可以通过引入其他社会资本,与银行间建立互信互认的合作的模式而分担相应风险。通过股债结合的形式,由社会资本提供项目评估、增信以及不良资产的处置退出通道等服务,尽可能的帮助银行按时回笼资金、降低不良贷款比例、获得固定收益。简单说来,就是专业的人做专业的事情,银行做好贷款的审核、发放工作,以债权投资形式的获得优先级收益。其他投资公司做好债转股以及次优、劣后的工作,获得股权投资超额收益的预期将成为社会资本相比于银行更愿意承担较高风险的动力。

 

  PPP是项目公司股权投资结构模式,PPP模式本身并非新的创造和发明,在以往基础设施等领域都能找到操作案例,但是针对PPP模式的政策,却是国家新推出并从多角度加以鼓励和推广的。在诸多政策鼓励和引导下,国家基础设施和公共产品领域中,PPP模式将发挥重要作用,弥补原有垄断、投资股权单一和资金可持续不足等发展弊端。事实上,国有大型银行都在积极探索PPP新政策引导下的金融创新,如建设银行研究推出了PPP项目的贷款,光贷款品种就多达六种,综合化经验的商业银行还开展投资银行业务,帮助客户和项目设计PPP项目方案和融资服务解决方案等一揽子服务。其实,商业银行核心业务是做风险管理的,因此上述产品和业务包含了PPP各方风险和收益的考量。而项目运作过程的风险管控,仍需要构建现代企业制度下的以股权确定发言权和战略、风控等架构,规避管理和运营风险。

 

  商业银行在PPP项目中将担当综合化的融资服务咨询机构:一方面,为PPP项目提供良好的金融资源,包括贷款、投行、保险、信托等;另一方面,将积极为项目提供设计和开发等顾问、咨询服务。在参与PPP过程中,商业银行要注意两个方面:第一是项目收益与期限。在PPP模式下,项目公司债权具有期限较长、利率偏低的特点,并且没有政府隐性担保,这主要取决于PPP项目的公共属性,较长的特许经营期和稳定的利润使得PPP模式很难带来较高的回报,这也是部分信托资金参与PPP项目的主要顾虑。第二是项目风险,PPP模式有望取代地方融资平台,但是未来政府很难继续为PPP项目承诺隐性担保,因此商业银行参与PPP需要做好事前尽职调查,选择优质项目并与优质企业合作。

 

  如何看待政府PPP引导基金常作劣后这一现象?

 

  政府出资设立的引导基金为发挥示范效应,的确是应该在很大程度上扮演一个劣后的角色的。但是引导基金也没有必要完全独立的扮演此角色。首先,可将政府引导基金进行分层。一部分与银行等机构的投资一起以债权投资的形式作为优先级基金享有项目并不高的固定收益回报。还有一部分参与到社会资本发起的产业基金中作为LP共同扮演PPP基金的次优级收益享有人分享股权或债权投资的相对高额收益。最后一部分作为风险补偿基金继续发挥劣后的作用。通过此种分层投资的方式,政府引导基金可完成风险对冲,最大化引导效应的同时实现国有投资的保值增值。此外,银行和政府资金还可以与社会资本一起以“明股实债”的形式投入到PPP项目中,期满后,银行和政府资金以固定收益退出。社会资本在所投项目中保留部分股权或股权投资期权。

 

  PPP项目的收益来源只有两种:一是向使用者收费,如果收费不足,政府会给予适当补贴;二是如果不适合向使用者收费,只能由政府付费。无论是政府付费或是政府对使用者付费不足的补贴,都是在项目完成后进入运营阶段才开始的。如果政府不持有项目公司的股份,政府在项目建设期是不需要支付任何费用的。建设资金完全是由项目公司承担。政府在项目公司中股本金出资或基金中的出资,其出资目的并不是为了获得回报。

 

  我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营,其法律效力较低。而PPP模式的特殊性,要求对项目公司、招投标和税收优惠等问题,做出特别的法律规定,导致PPP立法与一般法规可能存在一些冲突。PPP引导基金作为一种合同式的投资方式,其运作首先需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度,充分尊重法律的尊严,做到有法必依,而不是朝令夕改,这是发展和完善PPP引导基金最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP引导基金的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。

 

  推广运用PPP模式,不仅可以破除各种行政垄断,激发市场主体活力,还可以借市场之力,引入民间资本参与投资基础设施公共服务领域,将政府在战略制定方面的优势与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来。现阶段,政府等公共部门出资部分在引导基金中处于劣后,是鼓励和引导民间资本进入PPP项目的必要手段,至于收益回报,应该在项目策划过程中进行更加合理的规划,加强监管并运用市场化原则,增强盈利能力。

 

  PPP项目项目发展分阶段性,有专家认为主要分为两个阶段,建设阶段和运营阶段。每个阶段都要经历一个比较长而复杂的周期,并且存在各种变数。在建设阶段,一般比较看重的是投入,和规章,政府已经出台的多项政策目的是建立制度框架,但还远远不够,需要在项目运作中总结经验,持续完善政策。

 


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