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如何在产业园区建设中运用PPP模式

发布时间:2015-08-17 10:20

   中共十八大确立了我国全面深化改革的战略方向;十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步明确全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,并提出积极发展混合所有制经济的国企改革方向。

 

  2014年9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,明确要在全国范围开展政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership, PPP)模式项目示范,明确提出推广运用PPP模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义

 

  10月2日,国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,明确提出““明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的,按约定规则依法承担相关责任

 

  10月30日,国务院办公厅发布《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》,提出鼓励有条件的国家级经开区探索同社会资本共办区中园。一系列相关政策的出台,均是对十八大三中全会精神的落实与响应,对今后各地方基础设施、公共事业的建设提出了模式创新的迫切要求。

 

  12月4日,国家发展改革委正式发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面,对开展政府和社会资本合作(PPP)提出具体要求。

 

  PPP模式,在全面深化改革的时代,在国企改革作为经济改革的重中之重的年代,在缓解地方政府债务危机的重要关头,被赋予重任。结合新型城镇化建设、房地产行业的思路转变,通过对某产业园区的开发模式梳理,本文将探讨PPP模式在产业园区的运用。

 

  PPP模式及分类概述

 

  PPP模式的概念定义

 

  PPP 名称来自英文Public-Private-Partnership的缩写,国内译为公私合作制、公私伙伴关系、政企合作/合营/合伙等。在国外的理论研究中,通常将PPP定义为:公共部门和民营部门为提供公共服务和公共产品通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系的模式。在实际运用中,PPP范畴是比较广泛的,狭义上主要指公共部门通过与私人资本建立合作伙伴关系,分担风险,向公众提供公共产品和服务的方式。而广义的PPP可以理解公共部门与私人部门为一系列项目而发生的融资模式的总称。

 

  PPP模式的分类及比较

 

  在参考联合国培训研究院、欧盟委员会特别是世界银行和加拿大PPP国家委员会等世界组织、国家和地区分类标准的基础上,结合国内基本国情和目前的应用现状,可将目前PPP 模式分为三大类:

 

  图1 PPP模式分类

 

  外包类PPP通常指由政府投资,民营部门不承担或只承担较少部分投资,由民营部门承包整个项目中的一项或者几项职能。比如负责现场工程建设或承担部分技术咨询等,最后由政府来支付相关费用。典型的外包型PPP有以下六种:服务协议、运营和维护协议、设计-建设协议、承包运营、租赁-发展-运营和建设-转移-运营。在外包型PPP模式,政府具有绝对主导地位,无论责任风险还是收益都由政府承担,民营部门风险较小。按不同的外包内容,外包类通常包含一下六类:服务协议、运营和维护协议、设计-建设、承包运营、租赁-发展-运营以及建设-转移-运营(即BTO)。

 

  特许经营类PPP是民营部门参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险,共享项目收益,在建设和经营过程中,通过双方的优势互补,提高项目的建设、工程、运营、服务等质量,达到共赢。根据项目实际收益情况,公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或者给予一定的补偿,项目的资产最终归公共部门。根据具体的合作内容及方式,通常有以下四种类型:扩建(改建)完成后经营并转让产权、转让-运营-转让(TOT)、建设-经营-转让(即BOT)以及特许权经营,TOT、BOT等方式多见于国内高速公路项目的建设运营。

 

  民营化类PPP通常是指民营部门投资、建设(或购买、更新)并永久拥有和经营相关设施,在与公共部门签订的原始合同中注明保证公益性的约束条款,受政府的管理和监督。民营化类PPP又有以下四种方式:合资-新建(即JV,Joint Venture)、股权转让、购买-建设-运营以及建设-拥有-运营(即BOO)。

   表2三大类PPP模式对比

 

  如表2所示,三类PPP方式,通常以民营部门介入的深度来进行区分,根据标的项目,外包类项目适用于公共产品属性强的项目,比如市政广场、公园等免费开放的项目,市场化要求越高的项目往往越倾向于后两种模式。

 

  产业园区的公共/私人物品(服务)双重属性分析

 

  在新型城镇化建设背景下,根据当前我国各地的产业园区设计和建设情况,结合联合国环境规划署的定义,对产业园区可做出这样的定义:是指一个国家或地区的政府通过行政或者市场化等多种手段,划出一块区域,制定长期和短期发展规划和政策,建设和完善适于相关产业的企业进驻和发展的各种环境,使之成为产业集约化高、产业特色鲜明、集群优势明显、功能布局完善的现代化产业的有效载体。产业园区是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式,担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列重要使命。从上述定义,如果我们把产业园区看作一种物品或者服务,那么它应该同时具备公共和私人物品(服务)两种属性:

 

  公共物品(服务)属性

 

  其一,产业园区的设立具有较强的政府主导意识。产业园区建设资金需求量大、建设周期较长、产业招商难度大,而且投资回收期相对较长,因此民营部门较难主动进行真正的产业园区建设运营,通常都是由政府以行政主导的方式进行规划、建设等。

 

  另一方面,产业园区的经济社会效应具有公共物品的非排他性。相较于园区开发运营所带来的物业出售、租金等直接收益,产业园区更大的意义在于对城市的产业聚集、生产及服务产值贡献、地方财税收入贡献、社会就业吸纳等社会经济效益。而且这样巨大的经济社会效应,是对整个城市区域的贡献,并不能阻止由此带来的周边土地、物业的增值,换言之产业园区的开发效益让周边其他的个人、单位不劳而获,即具备公共物品的非竞争性的属性。

 

  私人物品(服务)属性

 

  产业园区的使用具备私人物品的排他性。进驻园区的企业按市场化的原则购买或者租赁相关物业及服务,且一旦购买或者租赁,其他企业就不能再享受该物品或服务,即产业园区在使用上又具有私人物品的排他性。此外,在产业园区的建设、运营中,为确保运作的高效率高效益,也需要借助市场的力量,由专业化的开发企业、运营企业来操作。

 

  PPP模式在产业园区中如何运用

 

  双重属性决定,产业园区的快速高效开发运营需要新机制,根据前述分析,PPP模式可分为三大类,进一步细分有十几种之多。那么产业园区应该选择哪一种呢。根据产业园区的市场化要求属性,应该是民营化类更为合适。通过对某产业园区的开发模式总结,我们发现该产业园区采用了一种介于JV和BOO之间的模式。即政府平台以国有资产股权入股,引入民营部门成立合资公司,引导产业园区建设,同时通过管委会或其他监管部门在核心环节如产业规划、产业招商等,进行把关审核和服务的方式。如表3所示。

 

  表3 JV模式、BOO模式及产业园区PPP模式对比

 

  我们认为,该产业园区运用的模式,既充分调用了民营部门的积极性发挥市场配置的作用,政府又能较好对项目大方向进行把控,实现区域的产城规划发展目标,同时国有资本还能能从项目的开发运用中获取一定收益。

 

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